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虽然光伏新能源产业蓬勃发展，但由于其自身在前期考察可行性研究阶段、设计准备和施工许可办理阶段、项目实施建设和竣工验收阶段等各方面具有不同于火电等传统能源的自身特点，光伏项目的合规与否关乎着整个项目的成败，光伏项目开发流程中的合规问题也是开发各方以及监管机关的关注重点。如何有效地为新能源光伏项目建设保驾护航并在**大程度上规避法律和政策风险以全力减少投资及运营损失？本文试从新能源光伏项目开发流程各环节中需要注意的法律风险及合规重点展开论述，以助相关光伏企业完善合规管理。

光伏发电建设流程
光伏发电主要分为两类：分布式的光伏项目（屋顶光伏发电系统）和集中式的光伏电站（大型地面光伏电站），两种项目类型开发流程因项目特点有所不同。

分布式光伏项目的开发流程

分布式光伏项目开发流程主要包括以下四个部分：开发、备案、施工和验收四个阶段。总体上来说，分布式光伏电站的开发工作主要遵循“因地制宜、清洁**、分散布局、就近利用”的十六字方针开展。

（1）开发阶段这一阶段主要负责寻找可供安装的光伏太阳能的场所资源，并初步与业主沟通考察厂区屋顶情况、是否有遮挡、是否漏水以及评估修复难度，考察建筑物的结构形式以及是否需要加固，考察建筑物产权是否清晰、建筑物使用者和产权者是否一致，核查房屋是否抵押，考察当地的用电水平、用电特性、用电电价，与业主达成初步的合作意愿，确定是发电自用还是余电上网。

（2）备案阶段主要分为项目备案和发电项目并网备案。项目备案需要准备分布式光伏项目申请表、企业投资项目备案表、固定资产投资项目登记表、项目投资和屋顶材料等向区县发改委进行备案。发电项目并网备案则需要准备用户电网相关资料及系统接入报告、供电局受理并网申请等材料。

（3）施工阶段这一阶段合规风险重点在于可研报告编制和立项报告或项目申请报告编制。

（4）验收阶段电网公司受理并网验收和调试申请。业主和电网签订购售电合同和并网调度协议。

大型地面光伏电站开发流程

大型地面光伏发电项目的开发主要分为以下几个阶段：踏勘考察手续办理阶段、项目设计和实施建设阶段、竣工验收阶段等。

（1）踏勘考察和前期手续办理阶段前期考察主要考察地面、屋面或水面资源，看看是否符合铺设太阳能发电板子的需要，还需要考察周边环境如：交通、物质采购与租赁、市场劳动力、土地类型、产权归属、地貌特征等，以便估计征地难度施工难度和费用。

考察电网情况如：电网结构、年负荷量、消耗负荷的能力、接入电压等级、接入间隔复核、送出线路的长度、当地电力公司的政策，估算接入电站的距离和费用，这主要是集中式发电并网盈利的需要。除了基础条件的铺垫，是否建设电站还需要进行可行性研究和得到县、市、省等三级政府的相关答复和批复意见。前期可行性研究和手续办理需要的重点请示和报告文件如下表所示：

光伏发电项目部分重点文件一览表

（2）项目设计和实施建设阶段获得开工许可，主要证件包括县建设局的施工许可证、建设工程规划许可证、建设用地规划许可证，县国土局的土地证。结合测绘勘测数据，编制初步的设计方案。根据技术规范分专业绘制结构、电气等图纸并依图施工。

（3）竣工验收阶段验收阶段需要出具工程质检报告、并网**性评价报告、技术监督报告、电力公司验收报告等文件，业主和电网还需协商确定《购售电合同》和《调度协议》。

光伏项目开发流程中的合规管理重点

循迹整个光伏项目的生命周期：

初始开发阶段的选址，既需要考虑到物理上的发电量和成本收益问题，还要考虑到土地性质的合规以及土地能否开工转换问题；

施工前各种手续与支持性文件的取得，既包括与土地有关相关证书与批复，又包括许多与工程建设环境影响相关的报告和评价表；

在施工阶段，前期的招投标合规风险需要规避，中期的施工工程质量保证与程序的合规，后期工程验收结算材料的保存完整；

运营过程中的合规问题主要是和并网调度和交易碳排放配额获取额外收益有关。

除了上述共性的问题外，分布式光伏项目独有的合规注意要点主要集中在建筑物产权如屋顶使用权的权源以及是否涉及抵押和备案相关的特殊规定，法律合规风险主要来源于项目业主主体法律意识淡薄，发电并网验收、申请和格式条款的填写方面等的风险；集中式大型地面光伏电站法律合规风险则主要来源于部分新能源企业风险识别和防范机制的不够完善，在整个光伏项目的生命周期中就容易出现各种各样的合规问题。

通过梳理分布式和集中式光伏项目的开发流程，我们可以总结出一些实践中光伏项目开发普遍存在的合规问题，以便在项目开发、建设和运营过程中有针对性地进行预防或处理。

项目开发选址用地合规

光伏项目用地的选址主要是集中式地面电站需要考虑的问题，这关乎到整个发电项目能否落实，是所有建设工作的核心和关键之所在。项目用地的选址是整个开发流程的开端，在开发阶段需要重点关注。

一般来说，项目选址主要考虑到以下几点：

基本情况：地理位置（经纬度）、自然条件太阳能资源（日照强度和时长）、周边情况（污染、遮挡）、交通运输（是否偏远、限高）

气候条件：温度、风速、降雨量、扬沙天数、冰雹天数、雷暴天数（这些都会影响到发电量）

地形特点：需要尽量平坦以便于施工、若是山地则需有向南坡面并且坡度不大于25度。

接入条件：便于接入电站。

土地性质：不能是基本农田或基本林地等不可用地类、未压覆矿产不涉及军事文物保护区水源地等环境敏感地、严守生态保护红线。

其中基本情况、气候条件、地形特点和接入条件四个要点是从技术层面出发去考虑光伏项目用地的选址，制约的是发电量的多寡和买卖问题。第五点土地性质则是从法律合规的角度出发来考虑光伏项目用地的选址。我们要做的就是要保证用地的性质符合国家规范和政策的要求。

（1）土地问题基本规定-未利用用地和农用地

六部委发布国土资规〔2015〕5号《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》对于土地的基本问题做了基本的规定。国土5号文强调要“加大新供用地保障力度、鼓励盘活利用现有用地、引导新产业集聚发展、完善新产业用地监管制度”。其中具体规定：

使用未利用地的，光伏方阵用地部分可按原地类认定，不改变土地用途（针对未利用用地）

用地允许以租赁等方式取得，双方签订补偿协议，报当地县级国土资源主管部门备案，其他用地部分应当办理建设用地审批手续。（未利用用地可以租赁取得）

占用永久基本农田以外的农用地的，在不影响种植、养殖等生产条件的前提下，可不改变原用地性质，在年度土地变更调查时做出标注。

据此可知，若是使用未利用用地建设光伏项目，既可以通过租赁的方式来获得用地权属，但需履行相关报批手续，也可以通过取得未利用用地所有权并办理建设用地审批的方式来解决用地问题。光伏方阵原则上以使用存量的建设用地为主，使用农牧渔等非建设用地是一般要办理相关的转换审批手续，但是光伏方阵使用农用地未影响种植养殖、未破坏耕作层的情况下可不办理建设用地审批手续按照原用地性质处理。

（2）光伏复合项目用地和基本农田

国土资源部、农业部、国家能源局、国务院扶贫办发布国土资规【2017】8号《关于促进光伏发电产业健康发展用地的意见》，其中规定：

禁止以任何方式占用永久基本农田，严禁在国家相关法律法规和规划明确禁止的区域发展光伏发电项目。（针对永久基本农田）

光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质。（针对农用地）

对于符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，变电站及运行管理中心、集电线路塔杆基础用地按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续；场内道路用地可按农村道路用地管理；利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质；采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。

据此可知永久基本农田是光伏项目选址尽量不要触碰的红线，尽管依照《土地法》“永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准”，但变更程序和手续繁琐且困难，尽量避开永久基本农田是选址的**优解。另外在光伏复合项目内变电站、运行管理中心、集电线路塔杆、光伏方阵、直埋电缆等不同的建设设施的用地性质不同，要根据相关规范逐一确定，隶属建设用地的需要办理审批手续。

（3）基本林地

林业局发布《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》，其中规定：

光伏电站的电池组件阵列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地，以及年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地。（禁止使用林地种类）

“林光互补”用地模式的，电池组件阵列在施工期按临时占用林地办理使用林地手续，运营期双方可以签订补偿协议，通过租赁等方式使用林地。

禁止建设区域：各类自然保护区、森林公园（含同类型国家公园）、濒危物种栖息地、天然林保护工程区以及东北内蒙古重点国有林区。

限制建设区域：其他生态区位重要、生态脆弱、地形破碎区域。（禁止限制建设林地区域）

另外，《森林法》和《中华人民共和国森林法实施条例》等相关规范也对林地的适用做成了规定。

超出标准需要占用林地修筑供电基础设施的，应当依法办理建设用地审批手续。

修筑其他工程设施，需要将林地转为非林业建设用地的，必须依法办理建设用地审批手续。

未经审核同意，擅自改变林地用途的，需要承担相应的法律责任。

据此可知，若项目涉及到林地，可以选择采用“林光互补”的模式建设电站。若是超过相关标准则需要将林地转换成建设用地并办理审批手续。实践中考虑到国家对于林业保护的需要以及电站占地面积较大，全部转换成建设用地的难度较大成本较高，故**好选择“林光互补”或“绕开林地”。

（4）自然环境生态保护红线区

2016年国土资源部等九部委联合印发《关于加强资源环境生态红线管控的指导意见》，2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，意见中指出：

生态红线包括识别生态功能重要区域和生态环境敏感脆弱区域的空间分布，涵盖所有**、省级禁止开发区域，以及有必要严格保护的其他各类保护地（自然保护区、风景名胜区、森林、草原、湿地、海洋）等。

生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理。严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途。

依法在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变；科学划定森林、草原、湿地、海洋等领域生态红线，严格自然生态空间征（占）用管理，有效遏制生态系统退化的趋势。

因国家重大基础设施、重大民生保障项目建设等需要调整的，由省级政府组织论证，提出调整方案，经环境保护部、国家发展改革委会同有关部门提出审核意见后，报国务院批准。

据此可知，如光伏发电项目确系国家重点建设项目，为了重大国民利益的需要，可以提出调整生态红线的申请，由省政府组织论证并报国务院批准。一般而言，基于对生态保护红线区域的重点保护，严禁任意改变用途，因此光伏电站的选址要避开生态红线区域。

建设前相关手续和支持性文件的合规

光伏项目的开发需要取得水利、环保、国土、文物、建设、林业等方面的一系列批复意见和许可文件。在相关手续和支持性文件方面所存在的共性合规风险主要包括以下三种情况：

1.未完全取得施工前所必备的全部文件。

2.取得许可施工的文件部分或全部来源于虚假材料或通过不正规手段取得。

3.通过审批的文件在核准或备案前已过许可期限，并且在指定期限内未重新补办新的批准文件。

除了施工许可证、建设工程规划许可证、建设用地规划许可证和土地证等与土地合规相关的批准文件外，水土保持方案的批复、环境影响报告表的批复、防洪评估报告以及地质稳定性报告等对于电站和建设也非常重要。

（1）水土保持方案的批复

根据《中华人民共和国水土保持法》第五十三条和第五十八条，依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，未编制水土保持方案或者编制的水土保持方案未经批准而开工建设的；作出重大变更未经原审批机关批准的，可能会被责令停止违法行为，限期补办手续或罚款。根据情节的轻重不同，造成水土流失危害的行为构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。据此可知，在光伏发电项目规划和选址过程中要着重关注项目区的水土流失状况、水土流失类型区划分和水土保持规划，有关水土保持方案要保证能获得批准，避免因“水土保持方案的批复”的“未批先建”而造成项目的停工停产和经济损失。

（2）环境影响评价的批复根据《中华人民共和国环境保护法》第十九条，未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条，建设项目环境影响报告书、报告表未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；据此可知，未取得“环境影响评价的批复”即“先行建设”的后果非常严重，项目停工是必然的，若是项目建设对环境造成了重大危害后果，那么整个项目极有可能被要求全部拆除以恢复原状。

需要注意的是，除了建设项目的环境影响评价，环境保护设施建设也会影响着项目开发的进程。《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。若是违反了“三同时原则”，第二十三条违反本条例规定相应的法律后果，轻则“责令限期改正+罚款”，重则“责令停止生产或者使用或责令关闭”。

（3）防洪评估报告根据《中华人民共和国防洪法》第三十三条和第五十八条规定：在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目，应当就洪水对建设项目可能产生的影响和建设项目对防洪可能产生的影响作出评价，编制洪水影响评价报告，提出防御措施。洪水影响评价报告未经有关水行政主管部门审查批准的，建设单位不得开工建设。未编制洪水影响评价报告或未经批准的，会被责令限期改正或罚款。防洪工程设施未经验收，建设项目不得投入生产或者使用。据此可知，实践中若光伏项目的用地选址包含城市编制的洪泛区、蓄滞洪区，那么在进行光伏项目开工建设之前需要编制洪水影响评价报告并获有关水行政主管部门审查批准，否则限期责令改正的行政处罚会很大程度上影响整个项目的施工进度。防洪工程设施的建设也要严格按照既定标准进行，其验收达标与否是光伏项目能否开工发电生产的前提条件之一。另外，各省市根据自身的水文条件和实际情况，结合《防洪法》也编制了相应的实施《防洪法》办法或条例，在实际建设中需要根据本地区的建设要求灵活应对。

（4）地质稳定性报告

根据《地质灾害**条例》第十二条和第四十一条规定：重点水利电力工程等基础设施作为地质灾害重点**区中的防护重点。建设单位未按照规定对地质灾害易发区内的建设工程进行地质灾害危险性评估的；配套的地质灾害治理工程未经验收或者经验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的。国土部门可责令限期改正；逾期不改正的，责令停止生产、施工或者使用，构成犯罪的，依法追究刑事责任。地质灾害重点**区由县级以上国土资源主管部门会同同级建设、水利、交通等部门结合地质环境状况组织开展本行政区域的地质灾害调查确定。据此可知，进行光伏项目选址时，应当核查用地是否位于地质灾害重点**区。原则上尽量避免在地质灾害重点**区开发光伏项目，若是无法绕开和有较大经济效益，则应当重视配套的地质灾害治理工程建设，保证建设工程整体上符合地质稳定的评估要求。

建设施工相关的法律合规

光伏发电项目一般投资较大，整个项目的工期较长，从项目的前期申请调研到**终的竣工验收和结算，作为建设工程有一系列的合规流程需要遵守。

（1）招投标风险

根据《中华人民共和国可再生能源法》第十三条规定：建设应当取得行政许可的可再生能源并网发电项目，有多人申请同一项目许可的，应当依法通过招标确定被许可人。《建设工程质量管理条例》第八条规定：建设单位应当依法对工程建设项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购进行招标。《中华人民共和国招标投标法》第四条规定：任何单位和个人不得将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标。实践中，由于违反招投标的有关规定可能导致中标无效甚至遭受行政乃至刑事处罚。常见的招投标合规风险有：

1.应招标而不招标，化整为零招标等规避招标的会导致罚款、暂停项目执行或者暂停资金拨付。

2.串通投标、行贿中标，以其他方式弄虚作假，骗取中标的，中标无效并处以罚款和没收违法所得。情节严重可取消投标资格并公告。

3.招标人与中标人不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同，中标人不按照与招标人订立的合同履行义务，需要承担被责令改正或罚款等法律责任。

（2）工程管理和施工合规根据《建设工程质量管理条例》第六条和第五条的规定：从事建设工程活动，必须严格执行基本建设程序，坚持先勘察、后设计、再施工的原则。国家鼓励采用先进的科学技术和管理方法，**建设工程质量。根据《中华人民共和国建筑法》第三条和第五十四条规定：建筑活动应当确保建筑工程质量和**，符合国家的建筑工程**标准。建设单位不得以任何理由，要求建筑设计单位或者建筑施工企业在工程设计或者施工作业中，违反法律、行政法规和建筑工程质量、**标准，降低工程质量。据此可知，光伏项目工程管理施工需要合乎法律规范，遵守一定的程序和要求以保证工程质量，然而实践中由于“暗箱操作”或“阴阳合同”等使得工程会存在一定数量的法律风险，常见的工程管理和施工合规风险有：1.超越资质等级或以他人名义承揽工程、违法全部建筑工程转包给他人、肢解分包、以分包名义肢解转包2.要求领取施工许可证之日起三个月内开工，但是其他文件不齐全导致延期而又未申请延期的，导致施工许可证废止。3.施工单位为了降低成本使用不合格建筑材料、建筑构配件和设备。导致建筑工程出现质量事故或存在质量缺陷。情节轻的：责令改正+罚款。情节重的：责令停业整顿或降低资质等级甚至吊销资质证书。若情节过于严重，构成犯罪的还会涉及到刑事上的处罚。

（3）建设工程验收和结算合规根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条规定：建设工程未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。建设单位应当在竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料。根据《中华人民共和国建筑法》第六十一条规定：交付竣工验收的建筑工程，必须符合规定的建筑工程质量标准，有完整的工程技术经济资料和经签署的工程保修书，并具备国家规定的其他竣工条件。据此可知，光伏发电项目的建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。绝不可“未验先用”。“未验先用”会被责令停产+罚款，经验收合格未报送相关资料备案并且逾期不补报的也会被处一万元以上五万元以下的罚款。另外，除了主体建筑工程的验收，在光伏发电项目开发流程中，验收还包括和电网签订购售电合同和并网调度协议。在整体工程完工后要注意及时沟通并确定购售电和并网调度的相关事宜。
运营过程中相关问题合规

（1）碳排放配额交易合规

光伏发电项目的投资人可以根据国家的相关规定，通过挂牌交易、协议转让、定价点选、定价转让（此处参照各地不同规定）等方式交易碳排放权，从而获得发电效益以外其他收益。

法律依据：《碳排放权交易管理办法(试行)》第二十二条碳排放权交易应当通过全国碳排放权交易系统进行，可以采取协议转让、单向竞价或者其他符合规定的方式。全国碳排放权交易机构应当按照生态环境部有关规定，采取有效措施，发挥全国碳排放权交易市场引导温室气体减排的作用，防止过度投机的交易行为，维护市场健康发展。《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》**条：在发电行业（含热电联产，下同）率先启动全国碳排放交易体系，逐步扩大参与碳市场的行业范围，增加交易品种，不断完善碳市场。

（2）并网发电合规

不论是分布式光伏发电项目还是集中式光伏发电项目，**后的验收阶段为了确保发电的**和后续的电力商品顺利交易，都要进行涉网实验，申请并网调试并签署购售电协议。

法律依据：《电力并网运行管理规定》第七条：并网主体应与电网企业根据平等互利、协商一致和确保电力系统**运行的原则，参照国家有关部门制订的《并网调度协议》《购售电合同》等示范文本及时签订并网调度协议和购售电合同，无协议（合同）不得并网运行。